Trois périodes marquent la recherche d’une efficacité accrue de l’action publique. Il s’agit de repenser le découpage communal pléthorique et de rechercher le niveau optimal de l’administration de proximité.
1 - Les repères
- De 1992 à 2003
Cette volonté s’est traduite paradoxalement par l’émergence d’un niveau supplémentaire : l’échelon intercommunal.
La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République – loi ATR – a créé les communautés de communes et les communautés de ville. Ces dernières ont été supprimées par la loi Chevènement de 1999.
La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale structure les échelons intercommunaux avec la communauté d’agglomération, la communauté urbaine et la communauté de communes.
La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (loi SRU) place l’agglomération au centre des politiques d’aménagement.
- De 2003 à 2005
L’acte II de la décentralisation pose l’organisation décentralisée de la République.
- La période 2055 à 2015
La décennie de réflexion et de débats est marquée par plusieurs lois.
La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (dite RCT). Elle a modifié en profondeur l’intercommunalité et créé la métropole et le pôle métropolitain.
Elle donnait jusqu’au 1er janvier 2014 à toutes les communes l’obligation de se regrouper dans une structure intercommunale.
La loi du 27 janvier 2014, appelée loi MAPTAM, prolonge la volonté de rénover le paysage intercommunal. Elle crée des chefs de file pour chaque politique et instaure les conférences territoriales de l’action publique. Elle promeut aussi la création de la Métropole du Grand Paris (MGP).
Enfin, la loi 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) consacre, dans son titre II, 60 articles au renforcement des intercommunalités :
– avec le relèvement du seuil démographique de constitution des EPCI à fiscalité propre : désormais, les intercommunalités à fiscalité propre devront comporter au moins 15 000 habitants. Ce seuil peut être adapté pour tenir compte de la démographie de certains territoires, sans pouvoir, dans ces cas, être inférieur à 5 000 habitants ;
– avec la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) sous la responsabilité du préfet de département, échelon territorial de référence. Ce dispositif de refonte de la carte des EPCI, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (où siègent les élus territoriaux sous la présidence du préfet) s’est achevé le 31 décembre 2016, date de publication des arrêtés du préfet créant les nouveaux EPCI et les périmètres d’exercice. Dans les nouveaux SDCI, les représentants de l’État dans chaque département ont entériné la dissolution d’une partie des syndicats de commune ou des syndicats mixtes ;
– avec les modifications du statut de la métropole du Grand Paris (MGP), créée le 1er janvier 2016.
2 - Les caractéristiques actuelles du dispositif
A - Les deux catégories d'intercommunalité
1) La forme souple - sans fiscalité propre
Elle permet aux communes de se grouper pour gérer des activités ou services publics. Les compétences transférées par les communes relèvent le plus souvent du domaine technique, comme l’eau (production, distribution et assainissement), l’électrification, la gestion scolaire, le ramassage scolaire et les ordures ménagères.
Le financement est assuré par les contributions des communes membres. Il s’agit de syndicats dont :
- le SIVU (syndicat à vocation unique) : EPCI qui ne dispose que d’une compétence fixée dans ses statuts ;
- le SIVOM (syndicat à vocation multiple) exerçant plusieurs compétences ;
- le syndicat mixte fermé, qui permet d’associer soit uniquement des EPCI (syndicats de communes) ou des EPCI à fiscalité propre. Bien que soumis aux règles principales relatives aux EPCI, les syndicats mixtes fermés ne sont pas des EPCI ;
- le syndicat mixte ouvert, qui rassemble différents échelons de collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public (chambre de commerce et d’industrie, par exemple).
Sont rattachées à la forme souple de l’intercommunalité d’autres structures comme :
- les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), créés par la loi MAP- TAM. Ils correspondent à des établissements publics (notion présentée en fiche 12) constitués par accord entre plusieurs EPCI à fiscalité propre, au sein d’un périmètre d’un seul tenant et sans enclave. Un EPCI ne peut appartenir à plus d’un PETR. Les PETR sont soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes, sous réserve des dispositions qui leur sont propres ;
- les pôles métropolitains cités au sein de la fiche 7.
La mise en œuvre, antérieure à la loi NOTRe, des schémas départe- mentaux de coopération intercommunale (SDCI) avait déjà abouti à la suppression de 10 % des syndicats de communes et syndicats mixtes.
Début 2011, le nombre des syndicats de communes et syndicats mixtes était de plus de 15 000. Il s’élevait au 1er janvier 2017 à un peu moins de 11 400 dont :
- 7 384 SIVU ;
- 1 085 SIVOM ;
- 1 889 syndicats mixtes fermés ;
- 905 syndicats mixtes ouverts ;
- auxquels s’ajoutent, au plan statistique, 14 pôles métropolitains, 90 pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) et, enfin, 11 établissements publics territoriaux (institués au sein de la métropole du Grand Paris – présentation fiche 9).
2) La forme approfondie - à fiscalité propre
Elle répond au regroupement des communes autour d’un projet de développement local. Il s’agit des communautés de communes (CC) ou d’agglomération (CA) et des communautés urbaines (CU – créées en 1966).
La loi du 16 décembre 2010, portant réforme des collectivités territoriales (loi RCT) a ajouté les métropoles et les pôles métropolitains. L’affirmation des métropoles est contenue dans la loi MAPTAM du 17 janvier 2014 :
- 9 métropoles de droit commun (Bordeaux, Lyon, Nantes, Lille, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse et Grenoble) ont alors été mises en place au 1er janvier 2015. Elles ont été rejointes par celle de Brest et Montpellier, puis par celles à statut particulier du Grand Paris, Lyon et Aix-Mar- seille-Provence ;
- 7 nouvelles métropoles ont été instituées à compter du 1er janvier 2018: Metz, Orléans, Dijon, Tours-Val de Loire, Clermont Ferrand, Saint Etienne et Toulon.
B - La création d'un EPCI
L’État, par voie législative, intervient sur la mise en place de certaines formes d’EPCI (CU et certaines métropoles).
Si elle ne vient pas de l’État, l’initiative relève soit d’un ou plusieurs conseils municipaux, à la majorité qualifiée, ou bien du préfet de départe- ment, après avis de la commission départementale de coopération inter- communale (CDCI). Le préfet est chargé de construire le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) conformément à la loi RCT de décembre 2010.
Un arrêté préfectoral de périmètre instaure la structure intercommunale en donnant la liste des communes concernées, qui ont ensuite 3 mois pour approuver l’arrêté préfectoral. Est requise, pour officialiser l’arrêté de création, une majorité qualifiée au moins des 2/3 des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou de la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population.
C - La gouvernance des EPCI
Elle est similaire à celle des collectivités territoriales.
Un président, organe exécutif, est élu parmi les délégués des communes.
Une assemblée délibérante composée des délégués des communes élus au suffrage universel direct par fléchage, depuis mars 2014, à partir des listes présentées aux élections municipales (excepté pour les communes de moins de 1 000 habitants dont l’organe délibérant continue à désigner ses représentants en son sein).