Le principe de subsidiarité est essentiel pour comprendre la vocation des collectivités territoriales. Il induit que le niveau de leur responsabilité doit être établi à l’échelon où les besoins seront les mieux satisfaits. Selon l’article 72-2 de la Constitution, « les CT ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».
1 - Les généralités
La clause générale de compétence a été instituée à partir de l’acte I de la décentralisation de mars 1982. L’application de cette faculté suppose la réunion de deux conditions cumulatives : la présence d’un intérêt public local et l’absence d’une compétence exclusive relevant de l’État ou d’une autre CT.
Cette clause générale de compétence est réservée aux communes depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe).
Les CT disposent de compétences d’attribution définies par les lois de la décentralisation des actes I à III, dont les principaux repères sont :
- ACTE I 1982-2003 (loi fondatrice du 2 mars 1982) ;
- ACTE II 2003-2007 (loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et loi du 13 août 2004) ;
- ACTE III 2007-2017 (lois RCT du 16 décembre 2010, MAPTAM du 27 janvier 2014, délimitation des régions du 16 janvier 2015, commune nouvelle du 16 mars 2015 et loi NOTRe du 7 août 2015.
Une grande partie des compétences d’attribution a fait l’objet, au fil de ces lois, d’un transfert de l’État vers les CT, dans le souci d’accroître l’efficacité de l’action publique et de développer la démocratie de proximité.
Pour les exercer, le principe de la collectivité chef de file peut s’appliquer. Selon l’article 72, alinéa 5, de la Constitution, « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs CT, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Cette disposition permet une décentralisation plus opérationnelle.
Pour les régions et les départements, les compétences d’attribution se substituent à la clause de compétence générale.
L’article 72, alinéa 5, de la Constitution interdit la tutelle d’une collectivité sur une autre.
Enfin, la loi du 7 janvier 1983 a affirmé la compensation financière des charges des CT. À ce titre, l’article 72-2, alinéa 4, de la Constitution stipule : « tout transfert de compétence entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Le code général des collectivités territoriales (CGCT) reprend ces dispositions dans les articles L. 1614-1 et 1641-1-1 du Livre I.
Remarque : la nature des compétences des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) est traitée distinctement dans les fiches 7 et 8 sur l’intercommunalité. En effet, les EPCI ne sont pas des collectivités territoriales. Ils tiennent leur pouvoir des transferts de compétences effectués par les communes membres ou prévus par la loi.
2 - Le cadre rénové d'exercice des compétences par les CT
L’instruction du Gouvernement (référencée NOR RDF1520836N) en date du 22 décembre 2015, spécifie que la loi NOTRe rationalise la répartition des compétences entre les collectivités territoriales. Ses dispositions s’articulent avec celles de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM).
A - L'évolution du périmètre des compétences des CT
- Les régions
La loi NOTRe – Nouvelle Organisation territoriales de la République – leur confie des compétences nouvelles : transports publics non urbains et interurbains, développement économique et aménagement du territoire.
- Les départements sont essentiellement compétents pour la solidarité sociale et territoriale
L’article 94 de la loi NOTRe stipule que le département « met en œuvre toute aide ou action relative à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité, de développement social, l’accueil des jeunes enfants, l’autonomie des personnes. Il est également compétent pour faciliter l’accès aux droits et services des publics dont il a la charge » (art. L.3211-1 du CGCT).
- Le bloc communal
En conservant la clause de compétence générale, le bloc communal a la possibilité d’intervenir sur tous les sujets d’intérêt local lorsque la compétence en question n’a pas été attribuée à une autre collectivité (art. L.2121-29 du CGCT).
B - Les modalités de l'action commune des CT
- Les compétences partagées
Il s’agit, selon l’article 104 de la loi NOTRe, de la culture, du sport, du tourisme, de la promotion des langues régionales et de l’éducation populaire.
- Les compétences à chef de file
Ce sont celles dont l’exercice nécessite le concours de plusieurs collectivités ou groupements et pour lesquelles une collectivité est désignée chef de file.
Dans chaque région a été instituée une conférence territoriale de l’action publique (CTAP). C’est un espace de concertation entre les CT, leurs groupements et établissements publics pour favoriser un exercice concerté de leurs compétences.
Une convention territoriale d’exercice concerté d’une compétence est alors mise en place après examen par la CTAP.
- Les délégations de compétences
Prévues à l’article L. 1111-9-1 du CGCT, elles sont une modalité de rationalisation de l’action publique. Elles font partie des conventions territoriales d’exercice.
C - Les incidences du nouveau cadre d'exercice des compétences sur le financement des projets publics
- La participation minimale du maître d'ouvrage
Le maître d’ouvrage d’une opération qui rentre dans un domaine de compétences à chef de file doit assurer le financement d’au moins 30 % du montant total des financements publics qui lui sont accordés.
En cas de dérogation convenue dans le cadre d’une convention territoriale d’exercice concertée des compétences, la participation minimale du maître d’ouvrage ne peut être inférieure à un seuil de droit commun fixé à 20 % par l’article L.1111-10 du CGCT.
Trois types de dérogations sont prévues par cet article.
La règle de participation minimale ne concerne pas les opérations inscrites dans un contrat de plan Etat-Région (CPER).
- Le principe de l’interdiction des cofinancements région-département
Le cumul des subventions de la région et du département est interdit pour les projets concernant les domaines de compétences à chef de file, sauf pour ceux entrant dans un CPER.
- Les interventions financières des collectivités territoriales hors de leurs compétences
Par application de l’article 1er de la loi NOTRe est supprimée la possibilité pour les régions de contribuer au financement des opérations d’intérêt régional des départements, des communes, de leurs groupements et des groupements d’intérêt public (GIP) pour lesquelles elles n’ont pas de compétences.
3 - La participation des citoyens à la vie locale dans les communes
Au-delà du rôle joué au moment de l’élection des conseillers municipaux, la participation des citoyens à la vie communale peut recouvrir trois formes principales :
- la participation des électeurs aux décisions locales à travers les procédures de référendum local et de consultation des électeurs ;
- la participation des habitants à la vie locale par l’intermédiaire des conseils de quartier, du comité consultatif communal et de la commission communale pour l’accessibilité des personnes en situation de handicap ;
- la participation des habitants et des usagers à la vie des services publics.
Ces dispositions relèvent de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et sont reprises par l’article L2143.1 du code général des collectivités territoriales – le CGCT.