Les dépenses répondent à un classement économique résultant des modalités de la construction budgétaire : la répartition entre l’investissement et le fonctionnement. Elles obéissent aussi à des règles juridiques permettant de distinguer les dépenses obligatoires des dépenses facultatives et encore les dépenses interdites.
1 - Quelques chiffres
Le poids des dépenses des collectivités dans l’économie est considérable. En 2018, le volume total des dépenses des administrations publiques locales (APUL) a représenté 260,4 milliards d’euros (hausse de + 2,0 % en 2018), dont 137,7 milliards pour le fonctionnement, 72,9 milliards de prestations et transferts versés et 48,5 milliards en investissements.
En 2018, trois postes se dégagent de la ventilation des dépenses : les affaires économiques (19 %), la protection sociale (20 %) et les services généraux (20 %).
Les APUL ont poursuivi l’effort d’investissement dont on note une accélération depuis 2017 après trois années consécutives de baisse. Leur formation brute de capital fixe (FBCF) représente 57,9 % de l’investissement public en 2018.
En 2016, le budget des collectivités locales et leurs groupements à fiscalité propre atteint 227,53 milliards d’euros. Le secteur communal totalise près de 56 % de ces dépenses, avec 126,82 milliards d’euros. Les budgets des départements et des régions s’établissent respectivement à 70,59 et 30,11 milliards d’euros.
La situation financière des collectivités locales connaît une certaine amélioration depuis 2016, qui s’est effectivement poursuivie en 2019. Le pilotage financier qu’exercent ces dernières est serré : en atteste le maintien en deçà du plafond de progression des dépenses réelles de fonctionnement fixé à 2,4 % par la loi de programmation des finances publiques (les collectivités se sont maintenues à 1,9 %).
Toutefois, il existe de très fortes disparités entre les collectivités : si la situation des communes et de leurs groupements et celle des départements est globalement favorable, le panorama reste très contrasté. Certaines fragilités demeurent et risquent de s’accroître en 2021 dans le contexte de crise sanitaire : les départements (risque d’augmentation des dépenses sociales), les régions (dont les recettes sont étroitement liées au dynamisme économique) mais aussi les communes les plus exposées (communes touristiques ou communes d’outre-mer notamment) vont en subir l’impact négatif sur l’état de leurs finances.
Les investissements des communes ont repris et la croissance de ces derniers (supérieure à celle de l’épargne) s’est accompagnée d’une hausse du besoin de financement qui a atteint en 2019 son niveau de 2017 (alors qu’une diminution de 2,6 Md€ était programmée par la loi de finances) (source : « Les collectivités locales en chiffres – 2020 », Direction générale de collectivités locales (DGCL)).
2 - Le classement des dépenses
A - Les dépenses de fonctionnement
1) Les dépenses courantes
Ce sont celles qui reviennent régulièrement chaque année.
Certaines sont obligatoires. Il s’agit principalement des postes suivants : charges de personnel, achats de fournitures (comme la papeterie, le mobilier, les consommables...) ; autres charges de gestion (électricité, téléphone, fluides...) ; prestations de services (maintenance du patrimoine bâti ou non), crèches, gymnases, établissements scolaires, médiathèque, bibliothèque, voirie, espaces verts, propreté du domaine public, charges de publicité et de publication, les missions et les réceptions, le transport de biens et de personnes..., les participations aux charges d’organismes extérieurs (syndicats intercommunaux), les charges financières (intérêts des emprunts, frais financiers), les dotations aux amortissements et aux provisions, les indemnités versées aux élus.
2) Les dépenses exceptionnelles
Les intérêts moratoires, des amendes fiscales, des subventions aux services publics à caractère industriel ou commercial (SPIC) rentrent dans cette catégorie.
B - Les dépenses d'investissement
1) Les dépenses d'équipement, immobilières ou patrimoniales
Elles représentent essentiellement des opérations qui modifient la consistance ou la valeur du patrimoine de la collectivité territoriale : achats de matériels durables, construction ou aménagement de bâtiments, travaux d’infrastructure, et acquisition de titres de participation ou autres titres immobilisés.
2) Les acquisitions de biens meubles
Elles remplissent des conditions de durabilité et de consistance et sont donc considérées comme des immobilisations. Une liste de ces biens a été publiée par la circulaire n° NOR/INT/B/02/00059/C du 26 février 2002. Les biens ne figurant pas dans cette liste, mais possédant un caractère de durabilité et de consistance suffisant, peuvent être imputés en section d’investissement par une délibération spécifique de l’assemblée délibérante lorsqu’il s’agit de biens dont la valeur unitaire est inférieure à 500 € (art. L. 2122-21, L. 3221-2 et L. 4232-1 du CGCT).
3) Le remboursement en capital des emprunts
Le remboursement de la part intérêts des annuités de la dette est inscrit en section de fonctionnement.
4) Les dépenses diverses
Elles ont pour effet de réduire les fonds propres (reprises ou reversements, moins-value, etc.).
3 - Le régime juridique des dépenses
Selon l’article L. 1612-15 du CGCT « ne sont obligatoires pour les CT que les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’a expressément décidé. »
A - Les dépenses obligatoires
L’article L. 2321-2 du CGCT donne, pour les communes par exemple, une liste non exhaustive des dépenses obligatoires :
- les dépenses de personnel en constituent la catégorie la plus importante. Il s’agit non seulement des rémunérations des agents territoriaux mais aussi des charges sociales afférentes, les indemnités de fonction des élus locaux et les cotisations pour financer les organismes de formation (la cotisation du 0,9 % de la masse salariale à verser au CNFPT ou encore, de 0,8 % en cas d’affiliation directe aux CDG) ;
- les dépenses d’entretien et de maintenance des équipements. Il s’agit des établissements scolaires, voiries communales ou départementales voire nationales, cimetières, stations d’épuration... ;
- les dépenses de certains services publics d’intérêt général ou liés à des compétences réglementaires. Ce sont les dépenses relatives aux services d’enlèvement des ordures ménagères, de désinfection et d’hygiène, d’aide sociale et de santé publique, de transports publics ou de l’enseignement.
1) La participation d'une collectivité locale aux dépense d'une autre collectivité locale
Elles incluent à titre d’exemples, la participation des communes au financement des dépenses de fonctionnement et d’investissement d’un collège quand un ou plusieurs enfants fréquentent un collège du département situé dans une commune différente du lieu d’habitation de l’élève ; les dépenses relatives à la contribution d’une collectivité locale au financement d’un organisme de coopération intercommunale lorsqu’elle en est membre.
2) La dotation aux amortissements et aux provisions
Il s’agit des dépenses obligatoires de la section de fonctionnement pour les communes ou groupement de communes dont la population est supérieure à 3 500 habitants.
3) Les dettes exigibles
Si la loi ne la prévoit pas, pour être obligatoire une dépense doit être certaine, liquide, exigible et incontestable comme le remboursement des emprunts contractés par une collectivité, les garanties d’emprunt accordées par une collectivité locale à des entreprises privées pour faciliter leur installation sur le territoire communal ou à certains établissements publics administratifs (offices publics chargés du logement ou de l’habitat).
B - Les dépenses facultatives
La clause de compétence générale permet aux communes d’élargir leurs champs d’intervention, au-delà de leurs compétences législatives ou réglementaires.
À la clé, les choix opérés donneront lieu aux dépenses facultatives comme : les subventions aux associations déclarées ; l’acquisition ou la construction d’immeubles qui ne sont pas affectés à des services obligatoires ; les interventions dans le domaine économique et social ; la gestion de certains services publics comme les cantines scolaires, les garderies, les crèches, les piscines ou les bibliothèques...
C - Les dépenses exclues ou interdites
1) Les dépenses interdites par la loi
Les subventions aux cultes sont interdites parce que contraires à la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Églises et de l’État. De même, sont interdites les subventions aux écoles privées non liées par un contrat (loi du 30 octobre 1886 sur l’enseignement primaire).
2) Les dépenses étrangères à l'intérêt public local
Elles fausseraient la concurrence ou encore concerneraient des services publics de la stricte compétence de l’État.