La France est une République indivisible et son organisation est décentralisée (article 1 de la Constitution). Ainsi, la France est un État unitaire décentralisé, c’est-à-dire que son organisation administrative est fondée sur les principes de déconcentration et de décentralisation. La mise en œuvre de ces principes a fait l’objet d’une modernisation.
La modernisation de l’organisation administrative
Dans un contexte budgétaire contraint, les gouvernements successifs ont voulu moderniser l’organisation administrative de la France. L’enjeu majeur est la réduction du millefeuille territorial et des enchevêtrements de compétences pour une action publique efficiente et cohérente.
Une simplication de l’organisation administrative de la France
Un découpage complexe
La lisibilité de l’organisation administrative de la France n’est pas garantie pour les citoyens. En effet, l’action publique s’exerce dans le cadre d’un découpage complexe dans lequel, en principe, chaque territoire constitue à la fois une circonscription administrative (dans le cadre de la déconcentration) et une collectivité territoriale (dans le cadre de la décentralisation). Par exemple, la région est une circonscription administrative dirigée par le préfet de région et une collectivité territoriale prise en charge par un organe délibérant (le conseil régional) et un organe exécutif (le président du conseil régional).
Toutefois, la situation reste complexe. Depuis la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) de 2014, le département, en tant que collectivité territoriale, ne correspond plus systématiquement à une circonscription administrative ; ainsi, le préfet du département du Rhône est chargé de 2 collectivités territoriales : le département du Rhône (collectivité territoriale) et la métropole de Lyon (collectivité territoriale à statut particulier).
Au 31 décembre 2019, la France compte 34 968 communes, 96 départements métropolitains et 13 régions métropolitaines.
L’outre-mer
Les outre-mer représentent 12 territoires (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les Terres australes et antarctiques françaises et les îles de Wallis-et-Futuna) avec des statuts différents : par exemple, Mayotte est un département d’outre-mer doté de compétences régionales ; la Guadeloupe et la Réunion sont des départements-régions d’outre-mer (DROM) ; la Guyane et la Martinique sont des collectivités territoriales uniques (CTU) par fusion du département et de la région.
Les réformes successives de l’organisation administrative de la France
La révision générale des politiques publiques (RGPP), instituée sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy (2007-2012), a notamment créé la Direction générale des finances publiques (DGFIP), revu la carte judiciaire, institué la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) et simplifié l’organisation de l’administration déconcentrée (réduction à 8 directions régionales et 3 directions départementales interministérielles).
La modernisation de l’action publique (MAP), instituée sous le quinquennat de François Hollande (2012-2017), a notamment élaboré la charte de la déconcentration du 7 mai 2015 (en remplacement de celle de 1992) qui renforce les attributions et les moyens des services déconcentrés.
Au niveau de la déconcentration, les réformes de l’administration territoriale de l’État visent à simplifier le mode d’action de l’État en le confortant au niveau local pour mieux accompagner le développement des territoires, en concertation avec les collectivités territoriales. Quant à la décentralisation, ces réformes ont opéré une rationalisation de la répartition des compétences entre les collectivités territoriales, renforcé le rôle de la région et de l’intercommunalité fédérative.
La déconcentration
La déconcentration concerne l’administration territoriale de l’État. Elle maintient le caractère centralisé de l’État mais en facilite l’exercice : elle opère un transfert de compétences à l’intérieur d’une même personne administrative (l’État) mais distingue 2 niveaux d’administration (centrale et déconcentrée).
L’administration centrale de l’État
L’administration centrale de l’État regroupe le président de la République, le Premier
ministre, les ministres et ministères :
- le président de la République, autorité administrative, a notamment compétence pour nommer aux emplois civils et militaires de l’État, signer les ordonnances et décrets ;
- le Premier ministre est le chef de l’administration de l’État puisqu’il dirige l’action du gouvernement (article 21 de la Constitution) et dispose du pouvoir réglementaire général ;
- les ministres mènent les actions définies par le président de la République et le Premier ministre. En tant qu’autorité administrative, chaque ministre dispose du pouvoir hiérarchique et de nomination des agents, d’un pouvoir réglementaire afin de prendre toute mesure nécessaire au bon fonctionnement de son ministère.
L’organisation interne des ministères comprend des directions et différents services. Consultez utilement, par exemple, l’organigramme du ministère de l’Intérieur (www.interieur.gouv.fr).
L’administration déconcentrée
L’administration déconcentrée s’exerce dans le cadre des circonscriptions administratives (régions, départements, arrondissements, communes). Les cantons sont des circonscriptions électorales pour l’élection des conseillers départementaux.
Les autorités déconcentrées
Chaque circonscription administrative a, à sa tête, un représentant de l’État : préfet de région, préfet de département, sous-préfet (arrondissement), maire (commune). Ces autorités déconcentrées, à l’exception du maire, sont nommées (en Conseil des ministres, par décret du président de la République, sur proposition du Premier ministre et du ministre de l’Intérieur) ; ils sont soumis au principe de subordination hiérarchique (tenus d’exécuter les instructions de leurs supérieurs hiérarchiques) et prennent des décisions au nom et pour le compte de l’État.
La situation du maire est particulière : il est le représentant de l’État dans la commune mais aussi l’organe exécutif de la commune (élu par le conseil municipal), dans le cadre de la décentralisation : on parle de « la double casquette du maire ». Le maire agit en qualité d’agent de l’État sur le territoire communal notamment pour l’organisation des élections et est alors placé sous l’autorité du préfet. Le maire, en qualité d’officier de l’état civil (célébration des mariages...) et d’officier de police judiciaire, agit sous l’autorité du procureur de la République.
La région
L’action territoriale de l’État se décline d’abord au niveau de la région.
Le rôle du préfet de région a été renforcé et centré sur les enjeux stratégiques. Le préfet de région administre une circonscription départementale (préfet du département chef-lieu) et une circonscription régionale. Il pilote les politiques publiques de l’État sur le territoire ainsi que la programmation des crédits d’investissement.
La région est l’échelon de la contractualisation pluriannelle entre l’État et les collectivités territoriales, de la mise en œuvre des politiques nationales et de l’Union européenne en matière de développement économique et d’aménagement du territoire. Désormais, dans la conduite des politiques publiques, le préfet de région a autorité sur le préfet de département (à l’exception des matières relevant de la compétence propre de ce dernier). Dès qu’une thématique implique une coordination régionale renforcée, le préfet de région bénéficie du pouvoir d’évocation.
Les services déconcentrés, au niveau de la région, sont :
- la direction régionale des finances publiques regroupant la trésorerie généraleet les services fiscaux ;
- la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) ;
- la direction régionale de la culture (DRAC) ;
- la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) ;
- les Délégations régionales académiques à la jeunesse, à l’engagement et aux sports (DRAJES);
- les Directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS);
- le rectorat d’académie ;
- l’agence régionale de santé (ARS).
Le département
Le département constitue l’échelon de mise en œuvre des politiques publiques, notamment en matière de sécurité et de solidarité.
Le préfet de département détient seul la responsabilité de l’ordre public et de la sécurité des populations, du contrôle de légalité et du droit des étrangers.
Quant aux services déconcentrés, ils sont organisés en directions départementales interministérielles (rattachées au Premier ministre et placées sous l’autorité directe, organisationnelle et fonctionnelle du préfet). Il s’agit de la direction des territoires, la direction de la cohésion sociale et de la protection des populations. En plus de ces directions départementales interministérielles, il existe la direction départementale des finances publiques, l’inspection académique, la direction départementale de la protection judiciaire de la jeunesse, les services de police nationale et les unités de gendarmerie.
L’arrondissement
L’arrondissement (330 en métropole) représente le cadre territorial de la proximité avec les administrés en matière d’action de l’État.
Le sous-préfet, délégué du préfet dans l’arrondissement, anime et coordonne l’action de proximité des services de l’État. Ainsi, il concourt au maintien de l’ordre public et à la sécurité des populations, participe au contrôle administratif et à l’ingénierie territoriale par le conseil aux collectivités territoriales.
La décentralisation
La décentralisation est un mode d’organisation de l’État plus démocratique que la déconcentration. En effet, la décentralisation conduit l’État à transférer des compétences à des autorités locales élues. En France, elle a réellement débuté à partir des années 1980, après l’élection à la présidence de la République de François Mitterrand (mai 1981).
Les grandes étapes de la décentralisation
Acte I de la décentralisation : loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Les régions deviennent des collectivités territoriales et la tutelle administrative des collectivités territoriales est supprimée pour être remplacée par le contrôle de légalité.
Acte II de la décentralisation : la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 inscrit dans la Constitution les principes de décentralisation, d’autonomie financière des collectivités locales ; instaure le référendum d’initiative locale et le droit à l’expérimentation des collectivités territoriales.
Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : concerne les transferts de compétences de l’État vers les collectivités territoriales.
Loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (loi RCT) : achève et rationalise la carte des intercommunalités ; modifie les règles de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ; crée la commune nouvelle, les métropoles et les pôles métropolitains.
Acte III de la décentralisation s’organise autour de 3 grandes lois :
- loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi Maptam) : elle a notamment confirmé le département, en qualité de « chef de file » pour l’action sociale ;
- loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral : elle a notamment réduit le nombre de régions métropolitaines à 13 à compter du 1er janvier 2016 ;
- loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) : elle pose, par exemple, un nouveau seuil démographique de constitution des EPCI à fiscalité propre (15 000 habitants) et supprime la clause de compétence générale pour les départements et les régions ;
- Loi du 21 février 2022 dite 3DS relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.
Les différentes collectivités territoriales
Une collectivité territoriale (collectivité locale dans le langage courant) désigne une structure administrative distincte de l’administration de l’État. C’est une personne morale de droit public, dotée de la personnalité morale, distincte de l’État et qui bénéficie d’une autonomie juridique et patrimoniale. Le titre XII de la Constitution française du 4 octobre 1958 est consacré aux collectivités territoriales.
Les collectivités territoriales
Selon l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution.
La situation est complexe. Depuis la loi Maptam de 2014, la métropole de Lyon est une collectivité à statut particulier (article L3611-1 CGCT) contrairement, par exemple, au Grand Paris, qui est un EPCI. Par ailleurs, la loi RCT de 2010 a créé la « commune nouvelle » ; il s’agit d’un regroupement volontaire de communes, qui, ensemble, forment une commune nouvelle. La loi du 16 mars 2015, relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle pour des communes fortes et vivantes, favorise la création de communes nouvelles. Suite au développement des communes nouvelles, au 1er janvier 2016, le nombre de communes en France est passé sous le seuil symbolique des 36 000 communes (au 1er janvier 2023 : 34 945 en France métropolitaine + DOM).
Le fonctionnement
Chaque collectivité locale fonctionne avec un organe délibérant et un organe exécutif :
- dans une commune, l’organe délibérant est le conseil municipal et l’organe exécutif le maire. La municipalité désigne le maire et les adjoints ;
- dans un département : conseil départemental, président du conseil départemental ;
- dans une région : conseil régional, président du conseil régional.
L’organe délibérant gére, par ses délibérations, les affaires du territoire, vote le budget, crée ou supprime les emplois. L’organe exécutif prépare et exécute le budget, prend des arrêtés, est le chef du personnel.
Les assemblées délibérantes des collectivités locales sont élues pour 6 ans au suffrage universel direct par les électeur français (et européens pour les élections municipales) inscrits sur les listes électorales. L’organe exécutif est ensuite élu par l’assemblée délibérante. Les dernières élections municipales ont eu lieu en 2020 et les élections départementales et régionales en 2021.
Le principe de libre administration des collectivités territoriales
Ce principe, de valeur constitutionnelle, est posé à l’article 72 de la Constitution et repris à l’article L1111-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Le principe de libre administration des collectivités territoriales signifie qu’elles bénéficient d’une liberté d’agir à l’égard de l’État ; les collectivités locales s’administrent librement par des conseils élus (liberté institutionnelle), disposent d’attributions effectives (liberté fonctionnelle) et de ressources propres (liberté financière).
Les compétences des collectivités territoriales
Selon l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Toutefois, l’exigence d’efficience de l’action publique locale a conduit le législateur à réformer les compétences des collectivités territoriales.
Seules les communes bénéficient de la clause de compétence générale : la commune règle, par ses délibérations, l’ensemble des affaires concernant le territoire communal. Elle dispose d’une capacité d’intervention générale pour tout ce qui concerne l’intérêt public communal. Aujourd’hui, cet intérêt public communal est confronté à l’intérêt intercommunal et les transferts de compétence des communes aux EPCI réduisent les compétences des communes.
Les départements et les régions relèvent du principe de spécialisation. La loi NOTRe de 2015 a renforcé les compétences des régions (collectivités territoriales de référence en matière de programmation, de planification et d’encadrement des collectivités locales situées dans leur ressort) et réduit le champ de compétence des départements (confirmés dans leur rôle de « chef de file » en matière d’action sociale, pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale).
Certaines compétences (culture, sport, tourisme, promotion des langues régionales, éducation populaire) sont partagées entre les collectivités territoriales (article L1111-4 du CGCT).
Les finances des collectivités territoriales
Les ressources des collectivités territoriales sont de différentes natures : ressources propres, dotations de l’État, emprunts, subventions de l’Union européenne.
Leur principale ressource est constituée par la fiscalité directe (impôts, taxes, ressources forfaitaires).
La dotation globale de fonctionnement (DGF) est un prélèvement effectué sur le budget de l’État pour être distribué aux collectivités territoriales et à leurs groupements.
Le contrôle des actes des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales bénéficient du principe constitutionnel de libre administration mais le caractère unitaire de l’État conduit à exercer un double contrôle : contrôle de légalité et contrôle financier.
Le contrôle de légalité
Le contrôle de légalité des actes de collectivités territoriales, exercé par le préfet, permet de vérifier la conformité des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics avec le droit en vigueur.
Toutefois, les actes des collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit (après publication ou affichage ou notification aux intéressés et transmission en préfecture). Le préfet exerce donc un contrôle a posteriori. Le nombre des actes soumis à l’obligation de transmission a été réduit et la dématérialisation a modifié les pratiques. Une fois l’acte transmis au préfet, ce dernier procède à un examen sur le fond et la forme de l’acte. Il contrôle uniquement la légalité de l’acte et ne peut pas en apprécier l’opportunité. En cas d’irrégularité, le préfet peut adresser à la collectivité territoriale un recours gracieux dans un délai de 2 mois à compter de la réception de l’acte. Il précise l’illégalité dont l’acte est entaché et demande sa modification ou son retrait. Si la collectivité locale ne réserve pas une suite favorable au recours gracieux (refus ou rejet implicite), le préfet peut déférer au tribunal administratif l’acte qu’il estime illégal (déféré préfectoral).
Le contrôle budgétaire
Le contrôle budgétaire des collectivités locales (art. L1612-2 à L1612-20 du CGCT) est exercé a posteriori par le préfet et les chambres régionales des comptes (CRC).
Ce contrôle vise à assurer le respect des règles applicables à l’élaboration, à l’adoption et à l’exécution des budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Dans la mesure où le budget d’une collectivité territoriale conduit à une délibération soumise à l’obligation de publication et de transmission au représentant de l’État, le budget est soumis au double contrôle de légalité et budgétaire.
La montée en puissance de l’intercommunalité
En Europe, la France est l’État qui compte le plus de communes. Pour lutter contre l’émiettement des communes et des politiques publiques locales, le législateur a développé la mutualisation entre les communes. Elle s’opère à l’échelon intercommunal par la création des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
L’intercommunalité associative est la plus ancienne (SIVU, SIVOM, syndicat mixte) et elle est vouée à disparaître au profit de l’intercommunalité fédérative (communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine, métro- pole). L’intercommunalité fédérative s’exerce au travers d’EPCI à fiscalité propre qui ont des compétences obligatoires.
En 2014, pour la première fois, les conseillers intercommunaux ont été élus lors des élections municipales, par fléchage, renforçant le caractère démocratique de l’intercommunalité fédérative.
Au 1er janvier 2019, la France compte 1 258 ECPI à fiscalité propre : 22 métropoles, 14 communautés urbaines, 222 communautés d’agglomération, 1 000 communautés de communes.