L’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 précise que la France est une république indivisible et que son organisation est décentralisée. L’organisation administrative française répond donc à ces principes constitutionnels.
1 - Les aménagements de l'État unitaire
Pour l’État, les principaux repères constitutifs de sa déconcentration sont la loi d’orientation relative à l’organisation territoriale de la République (du 6 février 1992), la révision générale des politiques publiques (RGPP entre 2007 et 2011) et actuellement la modernisation de l’action publique (MAP).
Depuis l’acte I de mars 1982, la décentralisation, inscrite à l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958, a été rythmée par l’acte II de mars 2003, puis par l’acte III, avec la loi du 7 août 2015 (dite loi NOTRe) portant nouvelle organisation territoriale de la république. Cette dernière a mis un terme à 5 ans de réformes territoriales complémentaires, mais aussi parfois contradictoires.
Sont en cause les lois de décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales (dite loi RCT) ou encore du 27 janvier 2014 portant modernisation de l’administration territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM).
La loi NOTRe rationnalise la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et supprime la clause de compétence générale des régions et des départements.
La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance promeut une administration de « conseils et de service ». Réduire la complexité du parcours administratif, alléger les normes et accélérer la dématérialisation des procédures au bénéfice des usagers comme des agents du service public sont les principaux aspects de ce texte législatif, destiné à innerver l’action publique dans de nombreux domaines d’action.
2 - La déconcentration
A - Une seule personnalité morale : l'État
Les structures déconcentrées sont fondées sur l’existence d’une seule personnalité morale : l’État. L’État est également souverain. « L’État a la compétence de ses compétences. »
Les administrations décentralisées sont dotées de la personnalité morale (les collectivités territoriales et les établissements publics) mais ne sont pas souveraines car elles doivent inscrire leurs actions dans le cadre que l’État leur fixe.
B - Le rôle des administrations centrales
Selon le décret n° 2015-510 du 7 mai portant Charte de la déconcentration, les administrations centrales assurent un rôle de conception, d’animation, d’évaluation et de contrôle.
Quatre groupes d’organes illustrent ces rôles :
- les organes de conception, de gestion et de décision : le Président de la République, le Premier ministre, les ministres ;
- les organes de consultation : le Conseil d’État, le Conseil économique social et environnemental ;
- les organes de coordination : le conseil des ministres, les conseils et comités interministériels ;
- les organes de contrôle : la Cour des comptes et les inspections générales.
C - Les services déconcentrés de l'État
Les différents niveaux des services déconcentrés de l’État reposent sur un découpage en circonscriptions administratives de droit commun : les circonscriptions régionales, départementales et d’arrondissement. Les ministères ne disposent pas obligatoirement de services à chacun de ces échelons.
Les autorités ou organes nommés par l’État (le corps préfectoral, responsable des services déconcentrés) sont constitués par un représentant dans chaque circonscription : préfet de région et de département, sous-pré- fet implanté dans l’arrondissement. Ces organes n’ont pas de personnalité morale distincte de l’État ni de moyens propres (budget, fonctionnaires et patrimoine). Leurs compétences répondent à la notion d’intérêt national.
L’État gère les domaines qui se rapportent à la nation : la justice, la monnaie, la défense nationale, l’éducation nationale, la police... Le mode de contrôle est fondé sur le rapport hiérarchique, lien de subordination entre l’État et ses organes dans les circonscriptions administratives, tant sur les actes que sur les personnes.
Avec la réforme de l’administration territoriale (dite RGPP), en 2009 ont été instaurées 3 directions départementales interministérielles : la direction départementale de la protection des populations, la direction départementale de la cohésion sociale et la direction départementale des territoires et de la mer.
Depuis 2010, les directions régionales sont au nombre de 8 : direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) ; direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) ; direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ; direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) ; direction régionale des affaires culturelles (DRAC) ; direction régionale des finances publiques (DRFIP) ; rectorats d’académies ; agences régionales de santé (ARS).
Toutefois, les circulaires du Premier ministre du 24 juillet 2018 sur l’organisation territoriale des services publics et du 24 juillet 2018 sur la déconcentration et l’organisation des administrations centrales ont lancé une évolution des contours des missions de l’État, mais surtout un renouvellement de leurs modalités de fonctionnement.
La circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État a pour objectif de clarifier la structuration de l’administration locale de l’État et de gagner en efficience. Elle annonce ainsi la mise en place des secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles dont les contours ont été précisés dans une circulaire du 2 août 2019.
Un coordonnateur national, au sein du secrétariat général du gouvernement, est chargé de la mise en œuvre de cette réforme.
3 - La décentralisation
A - Les collectivités territoriales
Les structures sont constituées de personnes morales de droit public : les collectivités territoriales instituées par les articles 72 et 74 de la Constitution.
Il y avait 34 968 communes au 1er janvier 2020 ; 101 départements : 96 en métropole, 5 départements d’outre-mer (DOM) : Guadeloupe, Marti- nique, Guyane, La Réunion et Mayotte ; 18 régions en métropole dont la Corse (région à statut particulier) et 5 en outre-mer ; 1 territoire d’outre- mer (TOM : terres australes et antarctiques françaises – TAAF) ; 6 communautés d’outre-mer (COM) : Polynésie, Nouvelle-Calédonie, Saint-Martin, Saint Barthélémy, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna.
À noter que depuis la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, le nombre de communes a baissé sensiblement. Ce mouvement se poursuit actuellement.
B - Quatre principes traduisent la libre administration
La personnalité morale qui est la capacité à agir en justice et d’avoir des moyens propres, du personnel (la fonction publique territoriale – FPT) et un budget.
Des compétences attitrées confiées par le législateur (ou décidées par elles-mêmes pour les communes, du fait de la clause de compétence générale). Le tableau de répartition des compétences entre les collectivités, par application de la loi NOTRe, est annexé à l’instruction du gouvernement en date du 22 décembre 2015, relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements. Cette instruction présente l’évolution du périmètre des compétences des collectivités territoriales et les modalités de leur action.
La notion d’affaires locales a été étendue par les actes I et II de la décentralisation, avec le transfert de compétences de l’État vers les collectivités territoriales : action économique pour la région, action sociale pour le département, urbanisme pour la commune.
Un pouvoir de décision exercé par délibérations des assemblées, l’organe délibérant, ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs locaux.
Les collectivités territoriales gèrent ainsi, par les délibérations de leur organe délibérant, les questions qui intéressent leurs habitants : trains express régionaux, routes départementales, cimetières par exemple.
Les collectivités territoriales s’administrent librement dans les conditions prévues par la loi. Cette libre administration exclut les compétences régaliennes (édiction de lois, justice, diplomatie).
Des organes élus par la population : les organes délibérants (conseil régional, conseil départemental, conseil municipal et conseil communautaire) et les organes exécutifs (présidents de conseil, maire).
C - Le contrôle de légalité
La libre administration des collectivités territoriales ne peut remettre en cause l’unité juridique et l’indivisibilité de la République.
Pour l’exercer, le représentant de l’État dans les départements et les régions – le préfet – dispose de 2 mois, après réception des actes et, lorsqu’ils semblent irréguliers, pour saisir le tribunal administratif. Il s’agit du déféré préfectoral.
Quatre modalités de contrôle sont possibles :
- le contrôle administratif sur les actes s’effectue sur les délibérations de l’organe délibérant et certains arrêtés de l’exécutif, selon les stipulations du code général des collectivités territoriales (CGCT). Ces actes sont exécutoires sous réserve de respecter la procédure de publicité comme l’affichage et la transmission au représentant de l’État (préfet ou sous-préfet) pour les délibérations ; notification à l’intéressé et transmission au représentant de l’État pour les arrêtés (de nomination des agents publics et fonctionnaires, par exemple) ;
- le contrôle administratif sur les personnes : la dissolution par décret d’un conseil, organe délibérant, dont le fonctionnement s’avère impossible, ou encore la suspension par arrêté motivé du ministre de l’Intérieur et, enfin, la révocation d’un maire et ses adjoints, par décret motivé pris en conseil des ministres ;
- le contrôle financier : le préfet de département ou de région assure le contrôle des budgets des collectivités territoriales de son ressort ;
- le contrôle de gestion est réalisé par les chambres régionales des comptes, les CRC.