Sujet inédit - « L’emploi et les collectivités territoriales »
Durée : 4 heures - Coefficient 3
I. Le travail préparatoire
Le sujet, « L’emploi et les collectivités territoriales », permet de travailler dans leur globalité les compétences des collectivités territoriales. C’est un sujet transversal.
A. Analyser et cerner le sujet
Attention à ne pas voir qu’un versant du sujet. Le sujet porte à la fois sur l’emploi public et sur les actions de développement économique du service public local. L’emploi, c’est à la fois l’emploi marchand et l’emploi public, deux versants de l’intervention des collectivités territoriales :
– l’emploi public est régi par le statut de la fonction publique et c’est l’exécutif local qui est chargé de recruter. Les collectivités territoriales et les intercommunalités, à travers leurs politiques internes de gestion prévisionnelle des effectifs, gèrent l’emploi public ;
– elles construisent également des stratégies de soutien à l’emploi marchand, dans un contexte de croissance stagnante et d’effacement de l’État Providence. L’État est cependant un acteur complémentaire, via Pôle emploi et ses services déconcentrés. L’efficience de l’intervention territoriale est toutefois posée, plusieurs rapports récents (Sénat 2012, Cour des comptes) faisant état de critiques sur l’interventionnisme économique local. La loi Maptam du 27 janvier 2014 permet, en partie, de clarifier les rôles.
Toutes les compétences des collectivités territoriales sont sollicitées.
Ce sujet oblige à analyser de façon transversale l’action locale. Les compétences en matière de développement économique, de formation professionnelle, de l’apprentissage, du logement, des transports, de l’action sociale sont liées au sujet, tout comme le lien avec l’État et avec les acteurs associatifs et économiques. Il s’agit d’analyser une politique directe et indirecte de soutien à l’emploi n’oubliant pas l’État, qui a la responsabilité de conduire la politique économique et sociale nationale.
B. Questionner le sujet
L’emploi public : quelles sont les marges de manœuvre ? Quels sont les moyens ? Quels sont les projets de recrutement des collectivités territoriales ?
Le soutien à l’emploi marchand dans les territoires : grâce aux compétences décentralisées et à la clause générale de compétences des communes ? Quels impacts en 2020 ? Quels outils ? Quelle efficacité ?
Quels liens avec le rôle de l’État ? Complémentarité ou concurrence ?
C. Rechercher des idées
Plusieurs angles sont à envisager.
L’emploi public, dans certaines régions, a compensé en 2008/2009 la perte d’emplois privés. L’emploi public est régi par le statut issu de la loi du 26 janvier 1984 modifiée. La dernière réforme statutaire (loi Sauvadet du 12 mars 2012) impose la déprécarisation des non-titulaires.
Le partage des rôles État/Direccte et collectivités territoriales dans le soutien à l’emploi marchand : un partenariat et un rôle de cohésion sociale.
L’efficience des actions entreprises, compte tenu de leur multiplicité et de la proximité : une politique intégrée.
La rationalisation de la carte administrative, issue de la loi Maptam du 27 janvier 2014 qui établit les chefs de file et organise la concertation pour l’exercice des compétences, au sein des conférences territoriales de l’action publique (CTAP).
D. Construire la problématique
Une intervention des collectivités territoriales, à la fois comme recruteurs et en lien avec l’État, est nécessaire. Des questions se posent cependant sur la multiplicité des interventions, notamment pour le soutien à l’emploi marchand. Le rôle de la région chef de file, chargée de rédiger le schéma régional de développement économique, d’internationalisation et d’innovation (SRDEII), est à intégrer. Il faut insister sur son rôle de coordinatrice.
E. Construire un plan dynamique
Un rôle des collectivités territoriales : amortisseuses de la crise économique et garantes de la cohésion sociale.
• Une action territoriale, en synergie avec l’État.
• Des interrogations sur l’efficience des politiques locales pour l’emploi.
• La nouvelle organisation territoriale et son action sur la lisibilité des actions.
F. Organiser les idées dans les sous-parties
Quatre thématiques se dégagent, à partir de la recherche des idées :
– 1. L’emploi public : en partie amortisseur de la crise économique.
– Le rôle d’employeur public.
– Des impacts sur le développement économique et les revenus du territoire.
– 2. Les lois récentes confirment le rôle de cohésion sociale des collectivités territoriales.
– La lutte contre la précarité des non-titulaires.
– Le recrutement d’emplois aidés : les emplois d’avenir sont un exemple.
– 3. L’affirmation d’une logique ascendante dans le domaine de l’emploi marchand en complémentarité de l’action de l’État.
– Le partenariat avec Pôle emploi.
– Les PLIE.
– Les maisons de l’emploi.
– Les effets possibles de la politique de réduction des dépenses publiques.
– 4. Mais la multiplication des acteurs ainsi que le recours à la clause générale de compétences ont nui à la lisibilité des politiques publiques locales, la loi de modernisation de l’action territoriale et d’affirmation des métropoles est une voie de clarification. Mais des budgets contraints limitent les effets.
– Une clarification des compétences.
– Le rôle de la conférence territoriale de l’action publique.
II. Le corrigé
Les collectivités territoriales et les intercommunalités sont des employeurs publics, dans le respect du cadre statutaire, mais elles sont aussi chargées de planifier, à travers leurs compétences de développement économique, de la formation professionnelle, de l’apprentissage, du logement, des transports, des actions pour soutenir l’emploi local, en lien avec l’État et les acteurs économiques.
Les collectivités territoriales ont développé une politique intégrée afin de maintenir et de développer l’attractivité de leur territoire, ce qui a un impact sur l’emploi local. Elles jouent un rôle dans la mise en œuvre d’une politique active de soutien à l’emploi mais de concert avec l’État, qui a la responsabilité de conduire la politique économique et sociale nationale. L’efficacité de leur action est liée à la proximité de leur intervention.
Cependant, comme le souligne le Sénat dans un rapport publié en juillet 2012, la multiplication des acteurs au niveau local peut s’avérer, à terme, inefficace voire contreproductive. Les démarches de rationalisation de la carte administrative entreprises, notamment par la loi Maptam du 27 janvier 2014 et la loi NOTRe du 7 août 2015, clarifient la lisibilité de l’action économique locale.
Les collectivités territoriales comme employeurs publics jouent un rôle d’amortisseur de la crise économique.
La fonction publique regroupe, selon l’Insee, 5,5 millions d’agents publics ; cela représente 22 % de la population active. Les effectifs ont connu une augmentation de 0,3 % depuis 2011. La hausse concerne surtout la fonction publique territoriale (+ 1,6 %) et le versant hospitalier (+ 0,7 %) alors que les effectifs baissent dans la fonction publique de l’État (- 1,0 %). Les collectivités sont parfois le premier employeur local, particulièrement les communes. Le rapport de l’Observatoire des finances locales établit que les dépenses de personnel correspondent à environ 35 % des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales (les dépenses d’intervention de 40 % sont importantes, notamment pour les départements et les régions ; les achats et charges externes, 19 %). En 2014, l’évolution des effectifs de la fonction publique territoriale est liée essentiellement aux recrutements du secteur communal et aux emplois aidés.
On constate des impacts sur le développement économique et les revenus du territoire. Selon Laurent Davezies, dans La Crise qui vient (Éditions du Seuil, octobre 2012), l’économie de nombreux territoires dépend massivement des emplois publics. Durant la crise de 2008-2009, les revenus des ménages ont continué à progresser dans toutes les régions mais les revenus tirés du seul travail marchand n’ont progressé qu’en Ile-de-France et à peine en Rhône-Alpes et PACA. Ce sont les revenus non marchands qui ont en partie sauvé la progression du revenu. Depuis 10 ans, dans un tiers des zones d’emplois (121), l’emploi public progresse davantage que l’emploi privé.
Les collectivités territoriales sont garantes de la cohésion sociale, les réformes statutaires qui visent à intégrer les non-titulaires dans la fonction publique le traduisent.
Le 15e plan d’action pour les non-titulaires, mis en œuvre par la loi Sauvadet du 12 mars 2012, repose pour la FPT sur deux volets :
- la transformation en CDI, à la date du 13 mars 2012, des CDD des agents justifiant d’une durée de service d’au moins 6 ans auprès de leur employeur à cette même date (3 ans pour les agents âgés de plus de 55 ans) ;
- l’ouverture, durant 4 ans, jusqu’au 13 mars 2016, prolongé jusqu’en 2018, de voies professionnalisées d’accès aux corps et cadres d’emplois pour l’ensemble des catégories hiérarchiques. Pour les collectivités territoriales, 43 000 contractuels (31 % en catégorie A, 25 % en catégorie B, 42 % en catégorie C) sont concernés par la titularisation. Pour la « CDIsation », 19 000 agents sont recensés.
L’action de soutien à l’emploi marchand est partagée avec l’État.
Les actions locales se multiplient depuis les premières lois de décentralisation. La clause générale de compétences a permis, dans le respect du principe de l’intérêt public local, des interventions adaptées aux besoins du territoire. Mais l’État définit les orientations générales. Selon l’article L. 2251-1 du code général des collectivités territoriales, l’État a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l’emploi. Il s’agit de fluidifier le marché du travail et d’en réduire les déséquilibres. Un service public de l’emploi (loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005) a été́ mis en place. Il a pour mission l’accueil, l’orientation, la formation et l’insertion des demandeurs d’emploi (placement, accompagnement des demandeurs d’emploi). Il est assuré par Pôle emploi et par l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes.
C’est le niveau déconcentré, représenté par les Direccte (devenues les Directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) le 1er avril 2021) et les préfectures, qui participe à leur mise en œuvre. Les DREETS sont chargées des actions de développement des entreprises et de l’emploi. Elles élaborent un plan d’action régional, en lien avec les collectivités territoriales.
Mais c’est aussi une logique ascendante qui s’affirme dans le domaine de l’emploi marchand en complémentarité de l’action de l’État. La proximité du terrain favorise l’élaboration par les élus locaux de démarches innovantes.
Confrontés à la détérioration de la situation de l’emploi, les élus locaux ont multiplié les initiatives. Ils ont investi un domaine réservé à l’État et régi par une logique descendante. Ce qui fait la plus-value de l’intervention des collectivités territoriales, c’est leur approche intégrée, outre la proximité et l’adaptation aux territoires.
Ce sont en effet tous les niveaux de collectivités territoriales qui interviennent : les régions, chefs de file du développement économique, chargées de la formation professionnelle et de l’apprentissage ; les départements, chefs de file de l’action sociale ; les communes, via leurs connaissances fines des publics (services de proximité et CCAS) et les intercommunalités pour leurs actions de développement local.
Notons que l’État, en cas de difficultés des entreprises au niveau local, se tourne vers les élus locaux, en particulier les maires, les élus intercommunaux, régionaux, perçus comme des autorités de recours. Ils connaissent les besoins de leur population, des entreprises et les évolutions prévisibles.
Si les collectivités sont fondées à intervenir en matière de politique de l’emploi, elles n’ont pas vocation à se substituer à l’État ou à Pôle emploi. Leur rôle a été reconnu par la loi de cohésion sociale de 2005 qui dispose que les collectivités territoriales et leurs groupements concourent au service public de l’emploi.
Les collectivités agissent en partenariat avec Pôle emploi.
C’est en particulier le cas dans le domaine de l’anticipation des besoins du bassin d’emploi : cela ne peut se faire qu’au moyen d’une communication à Pôle emploi des informations dont disposent les élus. Ainsi, la direction économique de la Métropole Aix-Marseille informe régulièrement Pôle emploi sur les projets de développement des entreprises accompagnées ainsi que sur les projets d’aménagement. La capacité des élus locaux à mobiliser s’illustre aussi par des projets de développement de plates-formes pour l’emploi. Dans le Nord-Pas-de-Calais, partant du constat d’« une rupture et d’un fossé qui se creusent entre la jeunesse et le monde du travail », elles mettent en relation les besoins des entreprises et les potentiels des jeunes à la recherche d’un emploi.
L’exemple des missions locales et des maisons de l’emploi l’illustre également. Les missions locales peuvent être constituées entre l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et des associations. De même, les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE, mis en place par certaines collectivités au début des années 1990, puis consacrés par la loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions) constituent un dispositif de mise en cohérence des interventions publiques afin de favoriser l’accès ou le retour à l’emploi des personnes les plus en difficulté. Les élus jouent un rôle de catalyseur du rapprochement entre les acteurs de la politique de l’emploi et le monde économique.
Mais la multiplication des acteurs et le recours à la clause générale de compétences ont parfois nuit à la lisibilité et à l’efficacité de l’action pour l’emploi au niveau local. La question de l’efficience se pose, compte tenu de la multiplicité des interventions.
Dans certains territoires, des rapprochements ont été réalisés entre les maisons de l’emploi, les missions locales et les PLIE, sans nécessairement aboutir à des fusions.
La loi Maptam du 27 janvier 2014 est un effort de clarification. La région devient chef de file du développement économique, le département de l’action sociale et du développement social ainsi que de la solidarité des territoires. La commune est chef de file du développement local, en lien avec les intercommunalités. Ce sont les conférences territoriales de l’action publique qui, dans chaque région, organisent la concertation pour l’exercice des compétences. La cohérence de l’action est à l’ordre du jour.
Les effets de la réduction des dépenses publiques sont cependant à prendre en compte. L’effort de l’État pour réduire sa dette passe par une réduction des dépenses publiques pour 2017-2022. L’effort demandé aux collectivités est de 3 points de PIB pour le quinquennat. Cela peut avoir une incidence sur les politiques menées, tant en recrutement interne qu’en soutien au développement économique local. Pour l’investissement, on constate d’ailleurs un recul pour l’ensemble des collectivités et leurs groupements.
Pour conclure, les collectivités territoriales s’imposent dans la mise en place d’une intervention économique locale adaptée aux besoins des territoires. Mais les politiques de réduction de la dette et du déficit publics ont des incidences sur l’efficacité des politiques menées.