Les obligations du fonctionnaire fondent, avec ses droits, les bases de sa relation avec son employeur. Ces notions et leur nécessaire adaptation à l’évolution des libertés individuelles ainsi qu’à l’évolution de la société constituent le socle apportant aux fonctionnaires une égalité de traitement et garantissant une action publique conforme aux valeurs républicaines.
1 - Les principes
Les droits et les obligations des fonctionnaires, objet de la loi du 13 juillet 1983, sont définis par le Titre I du statut général de la fonction publique. Il s’applique aux trois fonctions publiques : État, territoriale et hospitalière (FPE, FPT et FPH).
Ces dispositions ont été complétées et renforcées par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, parue au JO le 21 avril 2016, relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
Prévues par le statut, les obligations du fonctionnaire dérogent pour partie au code du travail, (ex. : comme le devoir d’exercice exclusif des fonctions ou le devoir de réserve) et emportent une responsabilité civile et pénale spécifique du fonctionnaire.
2 - Les différentes obligations
A - L'obligation de servir
Selon la loi 13 juillet 1983, « tout fonctionnaire est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées », ce qui implique plusieurs obligations.
Le fonctionnaire ne peut les déléguer, sauf cas particulier du régime de délégation de pouvoir qui est strictement réglementé. Le fonctionnaire ne peut être dégagé des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés.
Le fonctionnaire doit exercer son activité de façon continue et respecter l’organisation du travail et les horaires et congés définis par son administration.
Le temps de travail annuel des fonctionnaires employés à temps plein est de 1 607 heures par an.
B - L'obligation d'obéissance hiérarchique
L’article 28 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dispose que « le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. »
Cette obligation connaît 2 atténuations :
- le droit de retrait ;
- l’obligation de désobéir à un ordre manifestement illégal et de nature à compromettre un intérêt public.
Par ailleurs, selon l’article 40 du Code de procédure pénale, il existe un devoir de signalement assigné à l’agent public : « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. »
C - L'obligation d'exercice exclusif des fonctions
La loi 13 juillet 1983 prévoit que « les fonctionnaires consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit.
Les conditions dans lesquelles il peut être exceptionnellement dérogé à cette interdiction sont fixées par décret en Conseil d’État.»
Cette obligation a 2 effets :
- l’interdiction du cumul d’activités publiques ;
- l’interdiction du cumul d’activités publiques et privées.
1) Le principe de non-cumul
Les principes inhérents au cumul d’emplois sont désormais prévus par l’article 25 septies de la loi de 1983. Auparavant, ils étaient mentionnés à l’article 25 de cette même loi : « Le fonctionnaire ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit...»
Cet article réaffirme le principe selon lequel « le fonctionnaire consacre l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées », énumère les interdictions et prévoit une série de dérogations inchangées au vu de la précédente réglementation.
a) Trois anciennes dispositions ont été maintenues par la loi n°2016-483 du 20 avril 2016
De participer aux organes de direction de sociétés ou d’associations à but lucratif.
De donner des consultations, de procéder à des expertises ou de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique, le cas échéant devant une juridiction étrangère ou internationale, sauf si cette prestation s’exerce au profit d’une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel.
De prendre ou de détenir, directement ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle il appartient ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature à compromettre son indépendance.
b) Des interdictions ont été renforcées par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016
De créer ou de reprendre une entreprise lorsque celle-ci donne lieu à immatriculation au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers ou à affiliation à régime spécifique (travailleur indépendant – Professions artisanales ou industrielles et commerciales –, auto-entre- preneur), s’il occupe un emploi à temps complet et qu’il exerce ses fonctions à temps plein ;
Aussi, seul un fonctionnaire à temps partiel ou à temps non complet pourrait donc avoir une activité entrepreneuriale sous conditions (art. 7 loi n° 2016-483 du 20 avril 2016).
De cumuler un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet.
Un décret du 27 janvier 2017, pris pour l’application des articles 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, dans leur rédaction issue des articles 7 et 10 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, précise les conditions dans lesquelles il peut être dérogé à l’interdiction qui est faite aux agents publics d’exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative.
2) Les dérogations
Lorsque le dirigeant d’une société ou d’une association à but lucratif, lauréat d’un concours ou recruté en qualité d’agent contractuel de droit public, continue à exercer son activité privée pendant une durée d’un an, renouvelable une fois, à compter de son recrutement.
Lorsque le fonctionnaire, ou l’agent dont le contrat est soumis au code du travail en application de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, occupe un emploi permanent à temps non complet ou incomplet pour lequel la durée du travail est inférieure ou égale à 70 % de la durée légale ou réglementaire du travail.
La dérogation fait l’objet d’une déclaration à l’autorité hiérarchique dont l’intéressé relève pour l’exercice de ses fonctions.
a) Reprise ou création d'entreprise
Le fonctionnaire qui occupe un emploi à temps complet peut, à sa demande, être autorisé par l’autorité hiérarchique dont il relève à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce titre, une activité privée lucrative.
L’autorisation d’accomplir un service à temps partiel, qui ne peut être inférieur au mi-temps, est accordée, sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service et compte tenu des possibilités d’aménagement de l’organisation du travail, pour une durée maximale de deux ans, renouvelable pour une durée d’un an, à compter de la création ou de la reprise de cette entreprise.
Une nouvelle autorisation d’accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise ne peut être accordée moins de 3 ans après la fin d’un service à temps partiel pour la création ou la reprise d’une entreprise.
La demande d’autorisation susvisée est désormais soumise au préalable à l’examen de la commission de déontologie.
b) Les activités soumises à autorisation
- Principe général conditionnant l'octroi de l'autorisation
Le fonctionnaire peut être autorisé par l’autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d’une personne ou d’un organisme public ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n’affecte pas leur exercice.
- activités exercées sous le statut de travailleur indépendant ;
- activité d’enseignant associé (personnel de l’enseignement supérieur) ;
- professions libérales en lien avec les fonctions principales d’enseignant, technique ou scientifique des établissements d’enseignement ou des activités à caractère artistique ;
Sans préjudice de l’engagement de poursuites disciplinaires, le non respect de la procédure de cumul d’activités donne lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement.
- Activités librement exercées - Sans autorisation préalable
La production des œuvres de l’esprit : sont considérés notamment comme œuvres de l’esprit au sens de l’article L.112-2 du Code de la propriété intellectuelle :
1° Les livres, brochures et autres écrits littéraires, artistiques et scientifiques ;
2° Les conférences, allocutions, sermons, plaidoiries et autres œuvres de même nature ;
3° Les œuvres dramatiques ou dramatico-musicales ;
4° Les œuvres chorégraphiques, les numéros et tours de cirque, les pantomimes, dont la mise en œuvre est fixée par écrit ou autrement ;
5° Les compositions musicales avec ou sans paroles ;
6° Les œuvres cinématographiques et autres œuvres consistant dans des séquences animées d’images, sonorisées ou non, dénommées ensemble œuvres audiovisuelles ;
7° Les œuvres de dessin, de peinture, d’architecture, de sculpture, de gravure, de lithographie ;
8° Les œuvres graphiques et typographiques ;
9° Les œuvres photographiques et celles réalisées à l’aide de techniques analogues à la photographie ;
10° Les œuvres des arts appliqués ;
11° Les illustrations, les cartes géographiques ;
12° Les plans, croquis et ouvrages plastiques relatifs à la géographie, à la topographie, à l’architecture et aux sciences ;
13° Les logiciels, y compris le matériel de conception préparatoire ;
14° Les créations des industries saisonnières de l’habillement et de la parure.
3 - Le cas particulier des communes de moins de 3500 habitants
Pour maintenir les activités et la population dans les zones rurales et les moins peuplées, les communes de moins de 3 500 habitants (et les regroupements de communes de cette catégorie) sont autorisées à recruter un agent à temps non complet pour le mettre à la disposition d’employeur du secteur privé (art. 25 loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux).
4 - Les obligations de réserve et de neutralité
Si la liberté d’opinion est totale, l’expression des opinions trouve une limite dans les obligations de réserve et de neutralité auxquelles sont astreints les fonctionnaires. Ces obligations sont d’origine essentiellement jurisprudentielle.
A - L'obligation de réserve
Elle implique que les fonctionnaires, particulièrement ceux exerçant des fonctions d’autorité, témoignent d’une certaine retenue dans l’expression de leurs opinions, hormis les cas d’exercice de mandats politiques ou syndicaux.
Selon la jurisprudence, l’intensité de l’obligation de réserve varie en fonction de critères tels que la situation qu’occupe l’agent dans la hiérarchie, les circonstances dans lesquelles il s’est exprimé et, enfin, les modalités et les formes qu’a revêtues cette expression.
B - L'obligation de neutralité
Dans l’exercice de leurs fonctions, les fonctionnaires ne doivent pas se laisser influencer par leurs opinions ou convictions personnelles. Ils doivent garantir un égal traitement des usagers des services publics en dehors de toute considération d’opinions politiques, philosophiques ou religieuses. Les fonctionnaires ne peuvent se servir de leurs fonctions pour se livrer à des activités de propagande politique, idéologique ou religieuse.
Même en dehors de toute propagande, le fonctionnaire doit s’abstenir de manifester une quelconque opinion dans ses rapports avec les usagers du service public. Le fonctionnaire doit rester neutre et impartial dans sa manière d’accomplir ses fonctions, notamment dans ses rapports avec les usagers.
Le code pénal punit en outre la partialité, qui consiste pour un fonctionnaire à prendre une décision par faveur ou par inimitié pour un particulier.
5 - Les obligations de secret et de discrétion professionnels
A - L'obligations de secret professionnel
Cette obligation résulte de l’article 26, alinéa 1er de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, « les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées par le code pénal ». Ces dispositions renvoient aux articles 226-13 et 226-14 du nouveau code pénal.
B - L'obligation de discrétion professionnelle
Cette obligation est posée par l’article 26, alinéa 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 : « les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l’exercice de leurs fonctions ».
6 - Les obligations de moralité et de probité
C’est la jurisprudence qui a posé le principe de ces obligations.
A - L'obligation de moralité
Elle signifie qu’un agent public ne doit pas choquer par son attitude ni porter atteinte à la dignité de la fonction publique, aussi bien dans l’exercice de ses fonctions que dans sa vie personnelle.
B - L'obligation de probité
Le fonctionnaire ne doit pas utiliser les moyens du service à des fins personnelles, ni avoir d’intérêts dans les personnes morales de droit privé que ses fonctions l’amèneraient à contrôler. Cette obligation complète l’obligation de se consacrer à ses fonctions.
7 - L'obligation d'information du public
L’article 27 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dispose que « les fonc- tionnaires ont le devoir de satisfaire aux demandes d’information du public. » Cette obligation traduit la mise en œuvre des dispositions des diverses lois et règlements, notamment de la loi du 17 juillet 1978 qui a posé les bases de l’accès aux documents administratifs.
La Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) est chargée de veiller au respect de cette loi.